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16 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 3ª Região TRF-3 - APELAÇÃO CÍVEL : ApCiv 00070963120104036100 SP - Inteiro Teor

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Inteiro Teor


Diário Eletrônico

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0007096-31.2010.4.03.6100/SP
2010.61.00.007096-3/SP
RELATORA : Desembargadora Federal MARLI FERREIRA
APELANTE : Municipio de São Paulo SP
ADVOGADO : SP113559 SANDRA MAYUMI HOSAKA SHIBUYA
APELANTE : Empresa Brasileira de Infra Estrutura Aeroportuaria INFRAERO
ADVOGADO : SP216209 JULIUS FLAVIUS MORAIS MAGLIANO e outro (a)
APELADO (A) : OS MESMOS
No. ORIG. : 00070963120104036100 2 Vr SÃO PAULO/SP

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. INFRAERO. AEROPORTO DE CONGONHAS. EXIGÊNCIAS CONTIDAS NA LICENÇA AMBIENTAL DE OPERAÇÃO - LAO Nº 01/SVMA.G/2009. AUSÊNCIA DE RAZOABILIDADE. INCOMPETÊNCIA DA INFRAERO.
1. O ato administrativo deve subserviência aos princípios que norteiam a Administração e devem ser manifestados, externalizados por agente capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não defesa em lei.
2. O denominado poder de polícia tem atributos legais e limites para sua atuação e os limites encontram-se previstos expressamente no texto constitucional, dispostos no art. 37, "caput", a eles devendo ser acrescido o da proporcionalidade e razoabilidade.
3. O princípio da legalidade impõe ao administrado uma sujeição especial ao ato administrativo legitimamente manifestado. Se essa sujeição inexiste, certo é que o ato administrativo, exarado pelo Poder de Polícia inerente ao Município, se encontra maculado, como se observa na hipótese dos autos, divorciados que estão da razoabilidade e proporcionalidade, eis que a INFRAERO não é pessoa de direito sujeita ao cumprimento dos comandos que lhe estão sendo impostos.
4. Ainda que a intenção, louvável, seja externada através dessas exigências administrativas, o certo é que deve esse ato ser direcionado para a autoridade ou a pessoa, física ou jurídica de direito privado, ou direito público interno que detenha a atribuição legal de desfazer atos contrários ao peculiar interesse municipal, ou então realizá-lo na plenitude que a lei impõe.
5. Impor-se, per saltum, responsabilidade na prática de qualquer ato, sem que haja responsabilidade legal de praticá-lo por força de lei, é cometer ilegalidade.
6. Desborda, destarte, o ato administrativo sancionador para o abuso de poder, pois está a exigir o cumprimento de exigência desarrazoadas, de quem não tem o dever legal e realizá-las.
7. Apelação da INFRAERO provida. Apelação do Município de São Paulo desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, dar provimento à apelação da INFRAERO e negar provimento à apelação do Município de São Paulo, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.


São Paulo, 01 de agosto de 2019.
MARLI FERREIRA
Desembargadora Federal


Documento eletrônico assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que instituiu a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, por:
Signatário (a): MARLI MARQUES FERREIRA:24
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Data e Hora: 06/08/2019 15:42:18



APELAÇÃO CÍVEL Nº 0007096-31.2010.4.03.6100/SP
2010.61.00.007096-3/SP
RELATORA : Desembargadora Federal MARLI FERREIRA
APELANTE : Municipio de São Paulo SP
ADVOGADO : SP113559 SANDRA MAYUMI HOSAKA SHIBUYA
APELANTE : Empresa Brasileira de Infra Estrutura Aeroportuaria INFRAERO
ADVOGADO : SP216209 JULIUS FLAVIUS MORAIS MAGLIANO e outro (a)
APELADO (A) : OS MESMOS
No. ORIG. : 00070963120104036100 2 Vr SÃO PAULO/SP

RELATÓRIO

Cuida-se de apelações interpostas por MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e INFRAERO - EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA, em face de sentença proferida em autos de ação ordinária que julgou procedente o pedido apresentado pela Infraero, declarando inexigíveis as exigências de números 17, 20, 21, 23, 26, 27, 29, 80, 87, 89, 90, 91 e 100 contidas na Licença Ambiental de Operação - LAO nº 01/SVMA.G/2009, determinada pelo órgão expedidor Departamento de Controle da Qualidade Ambiental da Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente da Prefeitura do Município de São Paulo; julgou improcedente o pedido em relação às exigências nºs 6, 7, 15, 40, 54, 55, 57, 58, 59 e 60, entendendo-as como legítimas; e declarou extinto o efeito, sem julgamento de mérito, em relação às exigências nºs 01, 02, 03, 04, 05, 08, 09, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 22, 24, 25, 28, 33, 34, 35, 37, 39, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 50, 51, 52, 53, 56, 61, 62, 63, 65, 66, 67, 68, 69, 72, 81, 82, 83, 84, 86, 88, 92, 93, 94, 96 e 99. Fixou, ainda, a sucumbência recíproca.


Em razões de apelação, a Municipalidade de São Paulo afirma sua legitimidade para as exigências em relação ao funcionamento do aeroporto de Congonhas, limitação do número de operações de aeronaves, prevenção de acidentes e respectiva análise de riscos, dentre outros, afirmando sua competência para fixar o horário de funcionamento do mencionado aeroporto.


A INFRAERO apresentou razões de apelação às fls. 1954, aduzindo pontualmente em relação às exigências consideradas como legítimas pela sentença recorrida, afirmando englobadamente que aquelas atinentes à emissão de poluentes decorrentes de infraestrutura aeroportuárias e transporte aéreo também é de competência federal e não municipal sendo certo que 98,72% do total de emissões do Aeroporto decorrem de operações de aeronaves, e que o pretenso limite de 30% como postulado pelo Município significaria a redução de operação do Aeroporto.


Com contrarrazões subiram os autos.


É o relatório.



VOTO

O Aeroporto de Congonhas iniciou suas operações entre 1935/1936, tendo passado ao longo dos anos por reformas visando atender às necessidades da sociedade quanto a transporte ágil e seguro, considerando-se que Congonhas em 1957 já era o 3º maior Aeroporto do mundo em movimentação de cargas.


Não havia residências no entorno; não havia ocupação que indicasse a inviabilidade desse tipo de prestação de serviço público. Tanto assim que a área foi adquirida, exatamente por não possuir em seu entorno residências.


Mas a voracidade de empreendedores e a negligência da Prefeitura, que não respeitou em absoluto a pré-ocupação e as decorrentes restrições urbanísticas de uso e ocupação do solo, permitiram, sabe-se lá como, que centenas de residências fossem construídas em volta do empreendimento e dezenas e dezenas de prédios residenciais.


Quem chega a São Paulo pela primeira vez, assusta-se com o caminho das aeronaves, serpenteando prédios que jamais deveriam ter sido construídos!


Há alguns anos um acidente terrível com equipamento de propriedade da TAM vitimou quase 100 pessoas. E a pista sequer pode ser ampliada, porque as residências tomaram conta do entorno e as desapropriações seriam absolutamente impraticáveis, pelo alto custo de tal ação.


Portanto, é bom que a Municipalidade não se olvide que o Aeroporto chegou primeiro e não os moradores. E que essa atividade aeroportuária gera notável incremento à atividade econômica, não apenas da cidade de São Paulo, mas de todo o país.


Também não é demais afirmar que não poderia, jamais, o Município de São Paulo pactuar com o adensamento de residências unifamiliares e de prédios residenciais no entorno de um aeroporto, concedendo licenciamento às obras que ali se ergueram.


Não significa que esta Relatoria ignore situações, previsíveis, de algum desconforto, para aqueles que fizeram sua opção por residência nas adjacências do Aeroporto. Em absoluto.


Tudo o que legalmente puder ser minimizado favorecendo a população do entorno deve ser feito, inclusive, a Municipalidade há de ter olhos para a flagrante e desregrada poluição decorrente do imenso tráfego de veículos na Av. Ruben Berta e Washington Luiz, com caminhões e veículos pesados liberando gases pretos, tóxicos decorrentes da falta de ajuste de seus motores. Isso é competência do Município de São Paulo. Determinar a regulação dos motores dos veículos circulantes pelas grandes artérias da cidade de São Paulo.


Não menos importante deixar assentado que a autora da ação, ora apelante Infraero, juntou aos autos inúmeros laudos e estudos comprovando o firme interesse de minimizar qualquer eventual transtorno dentro de suas atribuições, o que veio reproduzido nos documentos acostados com a inicial (fls.165/823), fundamentos da razão de decidir.


Isto posto, é certo que algumas da exigências constantes do Protocolo LAO nº 01/SVMA.G/2009 não podem ser impostas à INFRAERO porque não detém o Município competência sobre as matérias ali postas. A INFRAERO é tutelada pela ANAC, não podendo, pois, dela (Infraero) ser exigida a prestação das condicionantes.


Senão, vejamos o texto da Lei nº 11.182/2005, nos termos de vários incisos do art. , "in verbis":


Art. 8º- Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infra estrutura aeronáutica e aeroportuária do País atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe:
I- implementar, em sua esfera de atuação, a política de aviação civil;
...
X- regular e fiscalizar os serviços aéreos, os produtos e processos aeronáuticos, a formação e o treinamento de pessoal especializado, os serviços auxiliares, a segurança da aviação civil, a facilitação do transporte aéreo, a habilitação de tripulantes, as emissões de poluentes e o ruído aeronáutico; os sistemas de reservas, a movimentação de passageiros e carga e as demais atividades de aviação civil;
...
XI- expedir regras sobre segurança em área aeroportuária e a bordo de aeronaves civis, porte e transporte de cargas perigosas, inclusive porte e transporte de armamento, explosivos, material bélico ou de quaisquer outros produtos, substâncias ou objetos que possam pôr em risco os tripulantes ou passageiros, ou a própria aeronave ou ainda, que sejam nocivos à saúde;
...
XIX- regular as autorizações de horários de pouso e decolagem de aeronaves civis, observadas as condicionantes do sistema de controle do espaço aéreo e da infra estrutura aeroportuária disponível;
...
XXII- aprovar os planos diretores dos aeroportos e os planos aeroviários estaduais;
...
XLIV- deliberar, na esfera administrativa, quanto à interpretação da legislação, sobre serviços aéreos e de infra estrutura aeronáutica e aeroportuária, inclusive casos omissos, quando não houver orientação normativa da Advocacia Geral da União.

Portanto, verifica-se de pronto, que razão assiste ao autor da ação, eis que várias das exigências postas pela Municipalidade são de exclusiva competência da União Federal, através da atuação direta da ANAC.


Nada obstante, é certo que não se pode afastar exigências municipais, desde que revestidas de legitimidade, como, por exemplo, a subserviência dessa prestação de serviços aeroportuários com a obediência de padrões posturais edilícios. De se indagar se, à época em que o Aeroporto de São Paulo em Congonhas iniciou suas operações, o uso era conforme?


Se era conforme, evidentemente cumpre ao Município cooperar para que a atividade que lhe gera renda e receita possa operar devidamente e atuar, isto sim, diretamente junto à ANAC para que situações cujo desate seja pertinente ao interesse local do Município possam ser solucionadas ou minimizadas.


Isto porque não se tem nos autos notícias ou provas de que a construção do Aeroporto de Congonhas tenha violado qualquer prescrição urbanística, excedendo a delimitação de seu pretenso direito à época.


A questão do zoneamento trazido como razão de irresignação na inicial, também deve ser solucionada de forma correta.


Ora, se o local onde se situa o Aeroporto de Congonhas é classificado como Zona de Ocupação Especial (ZOE, Lei Municipal nº 13.8885/2004) bem assim dentro da denominada Área de Interesse Urbano do Aeroporto de Congonhas (AIU), não pode ser, ao mesmo tempo, Residencial e Mista.


Daí que razão assiste à apelante INFRAERO, de que a própria Municipalidade é quem deve apresentar as manifestações de seus órgãos internos acerca da compatibilidade dos portões com a lei de uso e ocupação do solo e justificar as opções.


Essa imposição ao terceiro de buscar dentro da própria parte interessada (Prefeitura Municipal de São Paulo) que se manifeste sobre o uso conforme ou não conforme, deve vir no bojo das alegações trazidas a Juízo com a configuração de direito próprio.


Não tem o mínimo sentido a Prefeitura ré determinar ao autor que busque informações e orientações dentro da burocracia da própria Prefeitura.


Essa desorientação interna precisa ser solucionada "interna corporis" pela própria Prefeitura Municipal de São Paulo.


Também desarrazoada a exigência de estudos epidemiológicos, item 60, no entorno do Aeroporto, a menos que se prove ter a Municipalidade determinado, com base em lei, que essa exigência se faça em toda e qualquer atividade minimamente poluente na cidade de São Paulo, tendo como exemplo a regulação de motores de veículos automotores tais como caminhões, carros, caminhonetes, veículos sem qualquer licenciamento em decorrência da idade, que circulam pela cidade carregados de papelões e quinquilharias com 2/3 m de altura além do máximo do veículo, expelindo grossos rolos de fumaça!


Evidentemente que não há qualquer razoabilidade em exigir que o empreendedor, ou o operador, no caso a INFRAERO, realize tais estudos, não previstos em lei e, portanto, inexigíveis.


Descabida totalmente a exigência do item 23 para que se altere a rota de voo de aeronaves, matéria que refoge completamente à competência constitucional do Município, e também da própria recorrente INFRAERO, conforme a regra da Lei nº 75.656/86, Código Aeronáutico, que prevê no art. 16, que ninguém poderá opor-se, em razão de direito de propriedade na superfície, ao sobrevoo de aeronave, sempre que este se realizar de acordo com as normas vigentes.


Por outro lado, não assiste razão ao Município na exigência posta quanto à fixação do horário de funcionamento do aeroporto (itens 20 e 21) que, como visto, é de competência federal, bem como dessa mesma atuação constitucional são as exigências focadas nos itens 17, 26, 27 e 29, todos eles referentes aos ruídos aeronáuticos.


Como supra referenciado, a matéria é cuidada pela atuação própria da ANAC, Lei nº 11.182/2005, inciso X, do art. , não estando previsto no rol de atribuições próprias da INFRAERO cuidar de tais atribuições.


Finalmente, improcedem também as colocações dos itens 80, 87, 89, 90, 91 e 100.


Evidentemente que a União Federal está atenta para a gravidade dessas situações, havendo a convergência do CENIPA e ANAC para a adoção de todas as medidas técnicas necessárias para a prevenção de acidentes aeronáuticos, envolvendo nessa responsabilidade todas as empresas e pessoas físicas que, por determinação legal, se vinculem ao setor, como se depreende do Código Brasileiro de Aeronáutica.


Mas é certo que situações que refogem ao controle de qualquer especificação podem ocorrer, como aconteceu há pouquíssimo tempo com avião de empresa russa, atingida por raio. O imponderável, o imprevisível não pode ser exigido de qualquer atividade humana.


Um aspecto relevante diz respeito à substituição do combustível dos veículos prestadores de serviços na área interna do aeroporto, também exigido pela Municipalidade de São Paulo. Essa medida também é de atribuição exclusiva da ANAC, sendo certo que a empresa apelante afirmou que foi elaborado estudo pela empresa Pró-Ambiente Assessoria Ambiental que fez o Inventário de Gases de Efeito Estufa do Aeroporto de Congonhas em 2012 tendo indicado os seguintes números:


Emissões do Âmbito 1 (são emissões diretas provenientes de fontes que pertencem ou são controladas pela Infraero): 123,4 t CO2, que equivale a 0,04% do total de emissões do aeroporto;
Emissões do Âmbito 2 (emissões indiretas provenientes do consumo de eletricidade dentro do limite operacional da Infraero): 1,007,5 t CO2, que equivalem a 0,30% do total de emissões do Aeroporto;
Emissões do Âmbito 3A (são emissões indireta que a Infraero tem influência, ex: emissões de prestadores terceirizados): 3.209,1 t CO2, que equivalem a 0,94% do total de emissões do aeroporto
Emissões do Âmbito 3B (emissões indiretas que a Infraero não tem influência, ex: operações de aterrissagem, taxiamento e decolagem de aeronaves): 333.595,2 t CO2, que equivalem a 98,72% do total de emissões do aeroporto.

Por conseguinte, não detém a INFRAERO qualquer parcela de responsabilidade e tampouco de atuação para o atendimento da cota de redução de 30% desses valores gerados pelas próprias aeronaves em pouso e decolagens, e, como afirmado, não tem a recorrente qualquer poder de ingerência sobre quaisquer aeronaves de qualquer companhia que opere em Congonhas.


No que concerne à exigência nº 40, julgada devida pelo MM Juízo "a quo", com razão novamente a recorrente INFRAERO, quando afirma que 100% da frota de veículos circulantes no Aeroporto utiliza o Biodiesel B5, conforme o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel, enquanto que os postos de combustível vendem no país o diesel com o percentual de 5% de biodiesel (não fóssil) e 95% de diesel B5. O biodiesel só pode ser usado em motores a diesel, inexistindo solução tecnológica no mercado brasileiro para a produção e comercialização do B20.


Não se afirme, como alega o Município recorrente, que se adentra ao mérito do ato administrativo.


Isto porque não está o Poder Judiciário alijado de uma análise menos superficial dos motivos ensejadores da manifestação volitiva da Administração Pública.


Ou seja, a exigência A posta pela Municipalidade, em face do munícipe infrator das normas legais de parcelamento, uso e ocupação do solo, bem assim as ambientais que se apresentam pelos motivos X, Y, e Z, podem e devem ser perscrutados em toda sua extensão pelo Poder Judiciário.


O ato administrativo deve subserviência aos princípios que norteiam a Administração e devem ser manifestados, externalizados por agente capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não defesa em lei.


Demais disso, o denominado poder de polícia tem atributos legais e limites para sua atuação e os limites encontram-se previstos expressamente no texto constitucional, dispostos no art. 37, "caput", a eles devendo ser acrescido o da proporcionalidade e razoabilidade.


O princípio da legalidade impõe ao administrado uma sujeição especial ao ato administrativo legitimamente manifestado. Se essa sujeição inexiste, certo é que o ato administrativo, exarado pelo Poder de Polícia inerente ao Município, se encontra maculado, como se observa na hipótese dos autos, divorciados que estão da razoabilidade e proporcionalidade, eis que a INFRAERO não é pessoa de direito sujeita ao cumprimento dos comandos que lhe estão sendo impostos.


Ora, ainda que a intenção, louvável, seja externada através dessas exigências administrativas, o certo é que deve esse ato ser direcionado para a autoridade ou a pessoa, física ou jurídica de direito privado, ou direito público interno que detenha a atribuição legal de desfazer atos contrários ao peculiar interesse municipal, ou então realizá-lo na plenitude que a lei impõe.


Impor-se, per saltum, responsabilidade na prática de qualquer ato, sem que haja responsabilidade legal de praticá-lo por força de lei, é cometer ilegalidade.


Desborda, destarte, o ato administrativo sancionador para o abuso de poder, pois está a exigir o cumprimento de exigência desarrazoadas, de quem não tem o dever legal e realizá-las.


Assim considerando, mantenho a sentença proferida, em relação aos itens que declarou a procedência do pedido, bem assim daquelas em relação às quais o feito veio a ser extinto sem conhecimento de seu mérito. Julgo ainda procedente a ação em relação às exigências nºs 6, 7, 15, 40, 54, 55, 57, 58, 59 e 60.


Por consequência, condeno a Municipalidade em honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa atualizado, nos termos dos arts. 20, § 3º e 4º, c/c 21, parágrafo único, do CPC/73, aplicável em razão da data da prolação da r. sentença.


Determino que cópia deste seja trasladada para os autos da ACP nº 0009554-84.2011.4.03.6100.


Ante o exposto dou provimento ao recurso da INFRAERO, negando provimento ao recurso do Município de São Paulo.


É como voto.


MARLI FERREIRA
Desembargadora Federal


Documento eletrônico assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que instituiu a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, por:
Signatário (a): MARLI MARQUES FERREIRA:24
Nº de Série do Certificado: 11DE18040360FF75
Data e Hora: 06/08/2019 15:42:15